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[摘要] 缺乏溝通的另一個癥結(jié)表現(xiàn)在，部門之間有時甚至自相矛盾?！氨热绛h(huán)保部和氣象部門都做霧霾預警，結(jié)果一個說重污染，一個說空氣良好，老百姓該信哪個？”
被譽為“武裝到牙齒”的新《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱“新環(huán)保法”），其執(zhí)行效果一直備受關(guān)注。
2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環(huán)保法修訂案》，新環(huán)保法已經(jīng)于2015年1月1日施行。
“新環(huán)保法制定的規(guī)格很高。它加進了很多舊法沒有的內(nèi)容，比如環(huán)境公益訴訟，比如配套措施里的按日連續(xù)處罰。而且由于新環(huán)保法本身的規(guī)格很高，一些過去的法規(guī)的檔次也被拔高了，執(zhí)行起來的力度大大提高?！痹诮邮軙r代周報記者采訪時，公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍如此評價新環(huán)保法出臺的意義。
如今，新環(huán)保法已生效兩年有余，因而有必要對法律實施效果進行盤點、評估。不久前，兩份由高校牽頭編寫的新環(huán)保法評估報告相繼公布。4月18日，中國人民大學法學院發(fā)布新《環(huán)保法》四個配套辦法2016年度實施與適用評估報告。4月20日，中國政法大學環(huán)境資源法研究所發(fā)布新環(huán)保法實施效果評估報告。
兩份報告的側(cè)重點有所不同。人大法學院的報告關(guān)注環(huán)保部為新環(huán)保法設立的配套處罰手段的實施效果；中國政法大學環(huán)境資源法研究所的報告則將環(huán)境主體分為政府（司法機關(guān)）、企業(yè)、社會團體和公民三塊，觀察三類主體各自的履職狀況。
中國政法大學環(huán)境資源法研究所主任、新環(huán)保法實施效果評估報告課題組組長王燦發(fā)在接受時代周報記者采訪時表示，根據(jù)報告來看，新環(huán)保法的最大亮點在于執(zhí)法力度空前加強，其次則是使各級領(lǐng)導干部意識到了環(huán)境保護的重要性。但是在落實政府主體責任、提升企業(yè)守法意識、推進環(huán)境信息公開等方面仍有不足。
50多項配套辦法護航
2016年是中央環(huán)保督察元年。伴隨著這一環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域最具威懾力的舉措，中國的環(huán)保事業(yè)在落實地方主體責任、環(huán)境立法、環(huán)境質(zhì)量改善和公眾參與方面，都取得了豐碩成果。這一切都圍繞著新環(huán)保法展開。
律師吳青是十二屆全國人大代表。她曾參加過新環(huán)保法的修訂，近幾年的議案也都有關(guān)于環(huán)保。在她看來，新環(huán)保法出臺以后，政府、企業(yè)、社會三方對環(huán)保的重視程度都遠超以往。各部門也提高了相互配合的質(zhì)量與效率，共同促進法律落實?！袄鐑筛咴诩訌姯h(huán)境案件審理和推動環(huán)境公益訴訟方面，做了很多工作?！?
馬軍感受到，新環(huán)保法施行后，信息公開有了大幅度擴展。公眾與環(huán)境研究中心收集的數(shù)據(jù)顯示：2013年公布企業(yè)各類環(huán)保違規(guī)超標的數(shù)目是32000條，2014年達到42000條，2015年環(huán)保法開始實施后，增長到55000條，2016年達到71000條。“今年肯定要突破10萬條。”馬軍預測。
全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅作為全國人大代表五次領(lǐng)銜提出修改《環(huán)境保護法》的議案，并全程參與環(huán)保法修訂工作，她向記者表示，新環(huán)保法實施兩年來，效果超出了她的預期?！耙驗樾颅h(huán)保法作為環(huán)境保護領(lǐng)域的基礎性法律，其規(guī)定相對宏觀與原則，一些具體制度的落地需要有很多配套法律、法規(guī)和規(guī)章，這都需要時間。但新環(huán)保法出臺以后，環(huán)保部、地方各級政府、司法機關(guān)都下了很大功夫去執(zhí)行和實施?！彼貏e指出，環(huán)保部制定了50多項配套辦法，加快了新法執(zhí)行的進程。
在50多個配套辦法中，有新環(huán)保法“四顆牙齒”之稱的按日連續(xù)處罰，查封、扣押、限產(chǎn)、停產(chǎn)以及移送行政拘留四項制度的配套措施。其中按日連續(xù)處罰被認為能有效解決排污企業(yè)違法成本過低的問題，移送行政拘留則對排污企業(yè)主構(gòu)成強大的威懾力。
人民大學發(fā)布的新環(huán)保法四項制度配套措施實施與適用評估報告顯示，2016年全國實施4個配套辦法以及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件總數(shù)為21738件，同比增長85%。自新環(huán)保法出臺以來，環(huán)境案件總數(shù)呈驟增趨勢。
王燦發(fā)表示，在監(jiān)管加碼的情況下，企業(yè)開始有了守法意識。“原來企業(yè)不把環(huán)保放在眼里，就是準備點環(huán)保預算，環(huán)保局來檢查就交罰款了事。但現(xiàn)在有些企業(yè)甚至專門請環(huán)境法律顧問。這說明遵守環(huán)保法已經(jīng)成為企業(yè)生產(chǎn)中不可回避的事情?！?
新環(huán)保法的一大亮點是納入了環(huán)境公益訴訟，并允許環(huán)境公益組織作為發(fā)起訴訟的主體。呂忠梅認為，這對于環(huán)境公益組織的成長有很大作用，也提高了公眾參與對環(huán)保事業(yè)的影響力。呂忠梅指出，新環(huán)保法出臺后，環(huán)保組織的數(shù)量逐年遞增，民間發(fā)布的各類環(huán)境報告引起環(huán)保部門的重視，以及一些企業(yè)設立了環(huán)?；?，都說明社會力量參與環(huán)境治理的熱情被激發(fā)出來了。
環(huán)保組織“好空氣保衛(wèi)俠”組織者趙亮在接受時代周報記者采訪時坦言，過去環(huán)保組織與環(huán)保部門處于相互提防的狀態(tài)?！八麄儞奈覀兏闶虑椋覀儞乃麄兘槿胍院?，行動不方便?！爆F(xiàn)在這塊堅冰有了溶解的趨勢。一些地方環(huán)保局邀請趙亮座談，聽取他們的意見；趙亮們也有興趣了解環(huán)保部門如何運作和執(zhí)法?！凹由盍私夂螅覀円哺荏w諒基層環(huán)保部門的不易?！?
吳青提示時代周報記者，圍繞新環(huán)保法，環(huán)保部正在密集制定各類標準?！敖衲觋惣獙幉块L說要修改800個標準，體現(xiàn)出環(huán)保部正在快速推進監(jiān)管的系統(tǒng)化和精細化?！彼硎?，以愈加細化的標準為基石，各項配套手段的執(zhí)行將會越來越得力。
從九龍分治到九龍共治
但在更高層看來，新環(huán)保法的落地執(zhí)行仍有待進一步加強。在十二屆全國人大五次會議新聞中心舉行的記者會上，環(huán)保部部長陳吉寧強調(diào)，新環(huán)保法規(guī)定的部門職責，只有一半在環(huán)保部門手里。言下之意是，執(zhí)行環(huán)保法，需要各地方、各有關(guān)部門和環(huán)保部門共同出力。
“環(huán)保部門行使的是監(jiān)督管理職能，主要是監(jiān)督，而不是自己去大包大攬地干活，”呂忠梅指出，現(xiàn)在的環(huán)保部“太累了”，“環(huán)保涉及的領(lǐng)域很多，‘九龍治水’是必然的，但我們想要的是‘九龍共治’，而不是九條龍分頭行事?！?
分工不當，權(quán)責不明，是新環(huán)保法落地面臨困局的原因之一。“部門間溝通不暢，信息不對稱，就會導致各個部門只站在自己的角度考慮問題。”呂忠梅向時代周報記者講述了一個她在基層調(diào)研時的例子，“現(xiàn)在各地都在推黑臭水體治理，但我們發(fā)現(xiàn)很多地方把水體的邊坡硬化了，這會破壞水體的自我凈化能力，這種治理成本巨大而且不可持久。我們通過詢問了解到，這就是因為水體治理主要是水務部門來做，生態(tài)保護則屬于環(huán)保部門。兩個部門間缺乏溝通，就帶來了這樣的后果?！?
缺乏溝通的另一個癥結(jié)表現(xiàn)在，部門之間有時甚至自相矛盾?！氨热绛h(huán)保部和氣象部門都做霧霾預警，結(jié)果一個說重污染，一個說空氣良好，老百姓該信哪個？”呂忠梅建議，應該建立部門之間的溝通協(xié)調(diào)機制。
在執(zhí)行環(huán)保處罰時，環(huán)保部門與公安機關(guān)的銜接也存在問題?！皩Νh(huán)保法配套措施的理解，環(huán)保部門和公安部門的理解存在差異。” 呂忠梅指出，“例如環(huán)保部門要進行行政拘留，就得移送公安機關(guān)。但公安機關(guān)會認為，按照治安處罰法的規(guī)定，一定要有行政處罰的才能移送。但行政強制措施不是一種行政處罰，是一種行政處理。新環(huán)保法對行政拘留移送有規(guī)定，但兩方在對法律的理解上存在差異?！?
執(zhí)行層面有待加強
“新環(huán)保法出臺以后，我們看到基層環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)是有增加，但是執(zhí)法效果不如預期?！蓖鯛N發(fā)對時代周報記者表示。在環(huán)境監(jiān)管愈受重視的當下，原本隱藏在角落的基層環(huán)境執(zhí)法問題逐漸暴露出來。
“市縣一級執(zhí)法隊伍人員編制太少，裝備太差，知識水平普遍不過關(guān)?！蓖鯛N發(fā)直言。
趙亮常常與各級環(huán)保部門打交道。他發(fā)現(xiàn)，去年很多市縣級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)的工作熱情很高，但是缺乏車輛和設備。“執(zhí)法人員里有專業(yè)背景的也很少，很多都是退伍軍人或其他崗位流轉(zhuǎn)過來的。不少人還沒有編制?！?
編制確實緊缺。一名環(huán)保界人士向時代周報記者透露，有高層曾為環(huán)保部門爭取過編制，但國內(nèi)的主要趨勢是控制編制數(shù)量，因而環(huán)保部門的編制問題依然懸而未決。
更令律師吳青擔心的，是執(zhí)法人員的執(zhí)法水平?jīng)]有跟上新修訂的《環(huán)保法》?！鞍凑窄h(huán)保法規(guī)定，企業(yè)沒有取得環(huán)評審批，是不能從事生產(chǎn)的。但現(xiàn)在有的地方執(zhí)法，是檢查這家沒有通過環(huán)評的企業(yè)是否排放超標。這從方向上說就是錯誤的?！眳乔嘀毖?，這種企業(yè)依法應該停產(chǎn)，但環(huán)保部門的處罰是限產(chǎn)?！碍h(huán)保執(zhí)法人員應該知道他們到企業(yè)要查什么，也應該告訴企業(yè)需要準備什么手續(xù)。法律有規(guī)定，但你不會用也不行?！?
針對環(huán)境執(zhí)法人員的專業(yè)水平問題，環(huán)保部此前已開展過“執(zhí)法大練兵”活動。吳青則指出，環(huán)保部近日開展的強化督查，從各地抽調(diào)5000多名執(zhí)法人員到28個城市開展督查，也相當于一次大型培訓。這些執(zhí)法人員回到本地后，將成為專業(yè)過硬的骨干力量，起到帶動作用。
陳吉寧在前述記者會上表示，新環(huán)保法有些條款在操作層面上執(zhí)行困難。他提到被環(huán)保界寄予厚望的按日連續(xù)處罰。《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》顯示，環(huán)境保護主管部門檢查發(fā)現(xiàn)排污者違法排放污染物的，應首先向排污者送達責令改正違法行為決定書。收到?jīng)Q定書30日后仍不改正排污行為的企業(yè)，可以對其實施按日連續(xù)處罰?！按騻€比方，如果你上公共汽車，抓到你沒有票，得先補票。如果拒絕補票，才能夠?qū)嵭邪慈仗幜P?！标惣獙幵u價道。
“按日計罰本身是新環(huán)保法最硬的牙齒，但制度設計上存在缺陷?！眳沃颐繁硎尽ＫJ為，應賦予按日計罰回溯的能力，另一方面，目前的舉證責任在環(huán)保部門，“需要執(zhí)法人員長期監(jiān)視企業(yè)有沒有繼續(xù)違法排污，成本過高”，她希望修改為企業(yè)自證清白。
吳青向時代周報記者介紹，有關(guān)方面正在考慮修改按日處罰辦法，但修改的具體方向目前還不甚明了。
信息公開面臨掣肘
“現(xiàn)在看來，新環(huán)保法還沒有達到人們的期待。它的‘牙齒’還沒有完全長齊?！瘪R軍對時代周報記者評價道。
馬軍認為，新環(huán)保法落地難，歸根結(jié)底還是地方主體責任未落實，基層執(zhí)法、公益訴訟與信息公開，都面臨地方掣肘?！霸降降胤?，環(huán)保和發(fā)展的沖突越顯著，阻力越大。”陳吉寧在記者會上亦表示，新《環(huán)保法》明確要落實地方政府的環(huán)境質(zhì)量責任，但是制約的法律手段不足。
“政府對接受監(jiān)督還不習慣，”呂忠梅認為，政府的認識還停留在過去不透明的階段，認為公開數(shù)據(jù)會給自己帶來麻煩，“但他們沒有意識到，如果是依法履職，公開數(shù)據(jù)其實是提高公信力的一個好手段?！?
馬軍還記得，在參與政法大學起草新環(huán)保法實施效果評估報告時，環(huán)保部門曾與項目組有過一次座談。在這次座談會上，項目組提出一個問題：環(huán)保部門稱，按日計罰案件公開率達到了80%，而據(jù)項目組的調(diào)研，只有1/4的案件被放在網(wǎng)上公開。
“原來他們把在電線桿上貼通告也視為公開，”馬軍透露，許多案件的公開方式是在公告欄貼布告，因而沒有被項目組統(tǒng)計到?！傲钊擞X得意外，本來公告就是電子文檔，掛到網(wǎng)上不是更方便嗎？”
因為地方掣肘，環(huán)保部雖然一直在力推數(shù)據(jù)公開，但是收效不大顯著。政法大學公布的評估報告也顯示，在31個省級環(huán)保部門和70個地市級環(huán)保部門，共計101個調(diào)查對象中，不依法公開重點排污單位名錄的地市級環(huán)保部門（包括不公開和不按時限公開）共計56個，占到了全部統(tǒng)計對象的76%。
馬軍感到遺憾。在他看來，數(shù)據(jù)公開是環(huán)境治理最大潛力所在。“環(huán)保部早有要求，令京津冀地區(qū)公布重點排污單位名單，這本是很有價值的舉措，但真正落實得好的只有北京?！?
吳青表示，落實地方主體責任，首先要落實地方政府對人大報告環(huán)境工作，接受人大的監(jiān)督。四年的人大代表經(jīng)歷令她感觸頗深：“省級政府一般都完成得很好，但市縣級政府向人大報告環(huán)境工作卻很少聽說?！彼械?，現(xiàn)行制度對政府環(huán)境責任的制約還比較籠統(tǒng)。
呂忠梅認為，現(xiàn)在信息公開工作做得不好，既有地方政府不情愿的因素，也有政府運用數(shù)據(jù)進行管理能力不足的因素?！霸趺催\用技術(shù)去做名錄，怎么進行公開，地方政府還不太理解?！彼硎荆颅h(huán)保法對信息公開還沒有一個統(tǒng)一的標準，未來要做的工作應是由環(huán)保部牽頭做一個信息發(fā)布的統(tǒng)一平臺，其中的標準必須規(guī)范。
目前督促地方落實主體責任最有力的武器莫過于中央環(huán)保督察。馬軍建議，應將環(huán)保機制問題和環(huán)境執(zhí)法問題納入督察范圍，“這是更長遠、有效的舉措”。
來源：時代周報
